VG Köln: Online-Fahrerbewertungsportal mit Angabe von Kfz-Kennzeichen da­ten­schutz­wid­rig

Cherubino, Wikimedia Commons
Cherubino, Wikimedia Commons

Die Klägerin be­treibt im Internet ei­ne Seite, auf der Besucher Kfz-Kennzeichen bzw. Autofahrer hin­sicht­li­ch ih­res Fahrstils be­wer­ten kön­nen. Diese Bewertungen sind für an­de­re Nutzer in Form ei­ner (durch­schnitt­li­chen) Schulnote ab­ruf­bar. Die Klägerin will nach ei­ge­nen Angaben Fahrern das ei­ge­ne Fahrverhalten vor Augen füh­ren da­mit zur Sicherheit im Straßenverkehr bei­tra­gen. Der Beklagte (zu­stän­di­ger Datenschutzbeauftragter) sah es u. a. als kri­ti­sch an, dass je­der­mann oh­ne vor­he­ri­ge Registriertung - und da­mit auch Arbeitgeber oder Versicherer - auf die Bewertungen zu­grei­fen kön­ne. Auch der Rückschluss von ei­nem Kennzeichen auf den Halter sei mit­tels Registerauskünfte un­ter ge­rin­gen Voraussetzungen mög­li­ch. Daher ver­lang­te der Beklagte das Einrichten ver­schie­de­ner Einschränkungen, et­wa dass die Bewertungen nur dem je­weils zu­vor re­gis­trier­ten Kfz-Halter zu­gäng­li­ch ge­macht wer­den. Beim Registrierungsprozess ha­be der Halter sei­ne Haltereigenschaft zu ver­si­chern; ein Arbeitgeber ha­be hin­ge­gen zu ver­si­chern, dass er das Portal nicht nutzt, um Mitarbeiter zu über­wa­chen. Auch das VG Köln meint, dass bei der Abwägung zwi­schen der Berufs- bzw. Meinungsfreiheit des Portalbetreibers so­wie der Nutzer und dem Recht auf in­for­ma­tio­nel­le Selbstbestimmung der be­wer­te­ten Autofahrer bzw. Halter letz­te­res über­wiegt. Ein Vergleich mit (nach BGH-Rechtsprehcung zu­läs­si­gen) Ärzte- oder Lehrerbewertungsportalen sei nicht mög­li­ch, da die Bewertung des Verhaltens von Autofahrern von die­sen re­gel­mä­ßig we­der be­ruf­li­ch no­ch ge­werb­li­ch ver­an­lasst sei. Das Fahrerbewertungsportal brin­ge die Gefahr ei­ner Prangerwirkung mit si­ch. Auf Grund der an­ony­men Bewertung sei auch ei­ne miss­bräuch­li­che Nutzung durch be­wusst fal­sche Bewertungen denk­bar (VG Köln, Urteil vom 16.02.2017 - 13 K 6093/15).

Ziffer 6. des Bescheides der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit NRW vom 22. September 2015 wird in­so­weit auf­ge­ho­ben, als ein ein­heit­li­ches Zwangsgeld hin­sicht­li­ch Ziffer 2 an­ge­droht wor­den ist.

Im Übrigen wird die Klage ab­ge­wie­sen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist we­gen der Kosten vor­läu­fig voll­streck­bar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch das be­klag­te Land durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf­grund des Urteils voll­streck­ba­ren Betrages ab­wen­den, wenn nicht das be­klag­te Land zu­vor Sicherheit in Höhe von 110% des je­weils voll­streck­ba­ren Betrages leis­tet.

Die Berufung wird zu­ge­las­sen.

Tatbestand:

Die Klägerin be­treibt das Internetportal www.fahrerbewertung.de. Zuvor wur­de das Portal von der C. GmbH be­trie­ben, de­ren Gesellschafter mit den­je­ni­gen der Klägerin iden­ti­sch sind. Bei die­sem Portal (im Folgenden: Fahrerbewertungsportal) han­delt es si­ch um ein kos­ten­lo­ses Bewertungsportal für Autofahrer, das auch als kos­ten­lo­se App ver­füg­bar ist. Hiermit be­zweckt die Klägerin nach ei­ge­nen Angaben, be­wer­te­ten Fahrern das ei­ge­ne Fahrverhalten be­wusst zu ma­chen. Durch die so er­öff­ne­te Möglichkeit zur Selbstreflexion will die Klägerin zur Sicherheit des Straßenverkehrs bei­tra­gen. Nutzer des Portals kön­nen das Fahrverhalten an­de­rer Personen un­ter Angabe ei­nes Kfz-Kennzeichens nach ei­nem Ampelschema (rot = ne­ga­tiv, gelb = neu­tral, grün = po­si­tiv) be­wer­ten. Eine freie Texteingabe ist im Rahmen des Bewertungsvorgangs nicht mög­li­ch. Die Bewertung kann er­gänzt wer­den um Angaben zum Fahrzeug, zum Ort so­wie um ei­ne Auswahl aus ei­ner Liste vor­ge­ge­be­ner Eigenschaften des Fahrverhaltens. Nutzer des Portals kön­nen ein Kfz-Kennzeichen ein­ge­ben und si­ch das Ergebnis der bis­he­ri­gen Bewertungen hier­zu in Form ei­ner durch­schnitt­li­chen Schulnote an­zei­gen las­sen. Die frei­wil­li­gen Zusatzangaben sind auf die­ser Übersicht nicht ein­seh­bar; sie flie­ßen le­dig­li­ch in die Gesamtstatistiken ein. Zudem kön­nen si­ch Nutzer per Email lau­fend über den ak­tu­el­len Stand der Bewertungen zu ei­nem kon­kre­ten Kfz-Kennzeichen in­for­mie­ren las­sen. Die Klägerin bie­tet zu­dem ei­ne auf Regionen bzw. Städte be­zo­ge­ne Auswertung so­wie all­ge­mei­ne Statistiken zu Hersteller, Fahrstil und Kfz-Typ an. Alle Funktionen des Portals kön­nen oh­ne Registrierung ge­nutzt wer­den. In § 2 Nr. 6 ih­rer all­ge­mei­nen Geschäftsbedingungen weist die Klägerin dar­auf hin, dass Personen, die si­ch zu Unrecht be­wer­tet se­hen, ei­ne Beschwerde an ih­re Beschwerdestelle rich­ten kön­nen. Auf dem Fahrerbewertungsportal ist Werbung ver­linkt.

Erstmals mit Schreiben vom 27. März 2014 teil­te der - bis zum 20. September 2015 zu­stän­di­ge - Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit für das Land Nordrhein-Westfalen (LDI NRW) der vo­ri­gen Betreiberin des Fahrerbewertungsportals sei­ne Bedenken be­züg­li­ch der Gestaltung des Portals mit. Mit der Erhebung und Veröffentlichung der Daten auf dem Portal ge­he ein Gefährdungspotential ein­her. Es könn­ten bei­spiels­wei­se Bewegungsprofile er­stellt wer­den. Es sei zu­dem zu ver­hin­dern, dass ei­ne all­ge­mein zu­gäng­li­che “pri­va­te Verkehrssünderdatei” er­stellt wer­de. Im Rahmen ei­ner Interessenabwägung sei zu be­rück­sich­ti­gen, dass si­ch das Fahrerbewertungsportal von an­de­ren Bewertungsportalen un­ter­schei­de, weil es nicht in Zusammenhang mit ei­ner be­ruf­li­chen oder ge­werb­li­chen Tätigkeit der Bewerteten ste­he und der Nutzerkreis nicht be­schränkt sei. Der LDI NRW for­der­te die ur­sprüng­li­che Betreiberin des Fahrerbewertungsportals zur Stellungnahme auf.

Aus die­ser Anfrage re­sul­tier­te ein in­ten­si­ver schrift­li­cher Austausch zwi­schen dem LDI NRW und der Klägerin bzw. der vo­ri­gen Betreiberin über die tat­säch­li­che und recht­li­che Bewertung des Fahrerbewertungsportals. Zudem fand am 27. Oktober 2014 zwi­schen dem LDI NRW und der Klägerin ein Besprechungstermin statt.

Die Klägerin bzw. ih­re Vorgängerin nah­men im Rahmen die­ses Austauschs im Wesentlichen wie folgt Stellung:

Auf der Grundlage der auf dem Portal er­ho­be­nen Daten sei­en die Fahrer nicht iden­ti­fi­zier­bar. Kfz-Kennzeichen sei­en kei­ne per­so­nen­be­zieh­ba­ren Daten. Von die­sen könn­ten we­der die Klägerin no­ch die Nutzer des Portals oh­ne Weiteres auf ei­ne Person schlie­ßen. Auskünfte bei ent­spre­chen­den Stellen - wie et­wa Versicherern, dem Kraftfahrtbundesamt oder Zulassungsstellen - sei­en nur auf Antrag und un­ter Darlegung ei­nes be­rech­tig­ten Interesses er­folg­reich. Dies stel­le ei­nen ho­hen Aufwand zur Herstellung ei­nes Personenbezuges dar. Wenn Nutzer die­se Möglichkeit in rechts­wid­ri­ger Weise in Anspruch näh­men, kön­ne dies nicht der Klägerin zu­ge­rech­net wer­den. Im Übrigen sei zu ei­nem Kfz-Kennzeichen nur der Haltername ge­spei­chert. Fahrer und Halter müss­ten nicht iden­ti­sch sein. Selbst wenn Nutzer des Portals ei­ne Auskunft zu dem Halter ei­nes Fahrzeugs er­hiel­ten, müs­se dies nicht der auf dem Portal be­wer­te­te Fahrer sein. Auch § 45 StVG se­he le­dig­li­ch vor, dass es si­ch bei ei­nem Kfz-Kennzeichen um ein per­so­nen­be­zo­ge­nes Datum han­deln kön­ne. Damit dies der Fall sei, müss­ten wei­te­re Umstände be­kannt sein, wie zum Beispiel ein Ort oder ei­ne Zeitangabe.

Selbst wenn es si­ch um per­so­nen­be­zieh­ba­re Daten han­de­le, sei­en de­ren Erhebung, Speicherung und Nutzung je­den­falls zu­läs­sig. Es sei be­reits frag­li­ch, ob durch die Erhebung und Speicherung der Daten auf dem Fahrerbewertungsportal über­haupt in das Recht der Betroffenen auf in­for­ma­tio­nel­le Selbstbestimmung ein­ge­grif­fen wer­de. Jedenfalls sei ein sol­cher Eingriff ge­recht­fer­tigt. Es sei nur die Sozialsphäre der Bewerteten be­trof­fen. Diese wer­de nur bei ei­ner Stigmatisierung, Prangerwirkung oder so­zia­ler Ausgrenzung ver­letzt. Solche Wirkungen sei­en auf dem Fahrerbewertungsportal je­doch aus­ge­schlos­sen, weil die Nutzer le­dig­li­ch aus vor­ge­fer­tig­ten sach­li­chen Bewertungen aus­wäh­len könn­ten. Ein Bewegungsprofil von Fahrern kön­ne nicht er­stellt wer­den. Es sei we­gen der blo­ßen Angabe des Kfz-Kennzeichens im­mer un­klar, wer das Fahrzeug ge­fah­ren ha­be.

Die Meinungs- und Kommunikationsfreiheit der Klägerin und der Nutzer des Portals so­wie das Recht auf Information der Allgemeinheit sei­en hö­her zu be­wer­ten als die Interessen der Betroffenen. Es ge­he der Klägerin nicht um die blo­ße Befriedigung der Neugier über das Fahrverhalten Dritter. Ziel des Portals sei es un­ter an­de­rem, Rückschlüsse dar­auf zu­zu­las­sen, wo be­son­ders rück­sichts­los ge­fah­ren wer­de. Die von dem LDI NRW an­ge­reg­ten Veränderungen des Portals sei­en nicht ziel­füh­rend bzw. rechts­wid­rig. Bereits jetzt sei­en für die Nutzer le­dig­li­ch Durchschnittsdaten ein­seh­bar. Ein von dem LDI NRW vor­ge­schla­ge­ner be­grenz­ter Nutzerkreis kol­li­die­re mit dem Ziel des Portals, das Fahrverhalten po­si­tiv zu steu­ern. Von dem Konzept der Klägerin sei vor­ge­se­hen, dass je­der Halter oder Fahrer mit Bewertungen durch Dritte rech­nen müs­se. Nur auf die­se Weise kön­ne der ge­wünsch­te Effekt der Selbstreflexion ge­währ­leis­tet wer­den. Zudem kön­ne die Klägerin die Echtheit der Registrierungsdaten nicht über­prü­fen. Ein Registrierungserfordernis für die Nutzer des Fahrerbewertungsportals lau­fe dem Grundsatz der Datenvermeidung und Datensparsamkeit zu­wi­der.

Dem stell­te der LDI NRW haupt­säch­li­ch fol­gen­de Argumente ge­gen­über: Ein Kfz-Kennzeichen sei ein per­so­nen­be­zieh­ba­res Datum. Dies fol­ge aus § 45 Satz 2 StVG. Nutzer des Portals müss­ten kei­nen be­son­de­ren Aufwand be­trei­ben, um mit­hil­fe des Kfz-Kennzeichens den zu­ge­hö­ri­gen Halter zu er­mit­teln. Einfache Registerauskünfte sei­en un­ter ge­rin­gen Voraussetzungen mög­li­ch. Die Zuordnung ei­nes Kfz-Kenn-zeichens sei ins­be­son­de­re für den wei­te­ren Bekanntenkreis ei­nes Fahrzeughalters so­wie für Kfz-Versicherungen mög­li­ch. Das Konzept des Fahrerbewertungsportals set­ze selbst ei­ne Personenbeziehbarkeit der Bewertungen vor­aus. Anderenfalls könn­ten in­di­vi­du­el­le Fahrstile nicht kor­ri­giert wer­den. Bei der Abwägung der wi­der­strei­ten­den Interessen müs­se be­rück­sich­tigt wer­den, dass auf dem Fahrerbewertungsportal kei­ne Bewertungen im Zusammenhang mit ei­ner be­ruf­li­chen Tätigkeit er­folg­ten und es kein Registrierungserfordernis für die Nutzer ge­be. Bei dem Fahrerbewertungsportal sei die Interessenlage an­ders als et­wa bei ei­nem Bewertungsportal für Ärzte. Ein all­ge­mei­nes Interesse an ord­nungs­ge­mä­ßem Fahrverhalten recht­fer­ti­ge nicht, Bewertungen zu ei­nem kon­kre­ten Kfz-Kennzeichen zu ken­nen. Es sei auch die Kommunikationsasymmetrie zu be­ach­ten, die durch die Anonymität im Internet ent­ste­he. Zudem sei zu be­fürch­ten, dass Stellen, die die Daten selbst nicht er­he­ben dürf­ten, Kenntnis von in­di­vi­du­el­lem Fahrverhalten er­hal­ten. So könn­ten et­wa Arbeitgeber ih­re Angestellte oder Bewerber über­prü­fen oder Versicherungen ih­re Versicherungsnehmer. Zu be­män­geln sei, dass es auf dem Fahrerbewertungsportal kei­ne gut sicht­ba­re Beschwerdemöglichkeit für Bewertete ge­be. Außerdem wür­den Betroffene nicht gem. § 33 Abs. 1 Satz 2 BDSG dar­über in­for­miert, dass sie be­wer­tet wor­den sind.

Während des Austauschs dis­ku­tier­ten die Klägerin und der LDI NRW ver­schie­de­ne Modifikationen des Portals, die je­doch man­gels Einigkeit nicht um­ge­setzt wur­den. Die Klägerin ent­fern­te auf ih­rem Portal al­ler­dings die Möglichkeit für Nutzer, bei ei­ner Bewertung Zeit und Ort an­zu­ge­ben, um zu ver­mei­den, dass Bewegungsprofile er­stellt wer­den kön­nen.

Der LDI NRW hör­te die Klägerin un­ter Wiederholung sei­ner bis­he­ri­gen Rechtsauffassung mit Schreiben vom 15. Juni 2015 zum be­ab­sich­tig­ten Erlass ei­ner da­ten­schutz­recht­li­chen Anordnung an. Gleichzeitig stell­te er Fragen zu sta­tis­ti­schen und tech­ni­schen Fakten be­tref­fend das Fahrerbewertungsportal. Hierzu nahm die Klägerin un­ter Wiederholung und Vertiefung ih­rer zu­vor mit­ge­teil­ten Rechtsauffassung mit Schreiben vom 17. Juli 2015 Stellung. Dem Auskunftsbegehren des LDI NRW kam sie nicht nach.

Mit da­ten­schutz­recht­li­cher Anordnung vom 22. September 2015, der Klägerin zu­ge­stellt am 24. September 2015, gab der LDI NRW der Klägerin auf, an dem Internetportal in­ner­halb ei­ner Frist von zwei Monaten (Ziffer 5.) fol­gen­de Änderungen vor­zu­neh­men:

Die Gesamtbewertung und die Anzahl der Bewertungen zu ei­nem Kfz-Kennzeichen dür­fen nur für den ent­spre­chen­den re­gis­trier­ten Kfz-Halter als be­trof­fe­ne Person sicht­bar sein (Ziffer 1.). Abrufe zu Art, Zahl und Inhalten von zu ei­nem be­stimm­ten Kfz-Kennzeichen vor­lie­gen­den Bewertungen dür­fen nur re­gis­trier­ten Kfz-Haltern zu­gäng­li­ch ge­macht wer­den. Eine Registrierung als Halter setzt vor­aus, dass ein Nutzer ei­ne Emailadresse so­wie Einzelheiten zu dem Fahrzeug an­gibt und mit­tels Anhaken ei­nes vor­ge­ge­be­nen Textes ver­si­chert, Halter des Fahrzeugs mit dem ge­nann­ten Kennzeichen zu sein. Arbeitgeber müs­sen ver­si­chern, dass sie das Portal nicht nut­zen, um Mitarbeiter zu über­wa­chen (Ziffer 2.). Einem Kfz-Halter ist das Recht ein­zu­räu­men, durch ei­nen an die Klägerin adres­sier­ten Widerspruch zu er­rei­chen, dass das Vorliegen von Bewertungen zu sei­nem Kfz-Kennzeichen auf dem Portal nicht an­ge­zeigt wird (Ziffer 3.). Die Möglichkeit lau­fen­der Benachrichtigungen über den ak­tu­el­len Bewertungsstand zu ei­nem Kfz-Kennzeichen darf nur dem ent­spre­chen­den Kfz-Halter of­fen­ste­hen (Ziffer 4.).

Zur Begründung wie­der­hol­te und ver­tief­te der LDI NRW sei­ne zu­vor mit­ge­teil­te recht­li­che Bewertung. Ergänzend be­ton­te er, dass das auf dem Portal der Klägerin be­wer­te­te Verhalten zwar im öf­fent­li­chen Raum statt­fin­de, aber pri­vat mo­ti­viert sei. Der ein­zel­ne Fahrer müs­se nicht da­mit rech­nen, dass er Objekt ei­ner or­ga­ni­sier­ten Erhebung, Kategorisierung und Bewertung durch pri­va­te Stellen wer­de. Die Portalinhalte könn­ten von ei­ner nicht zu über­se­hen­den Öffentlichkeit räum­li­ch, zeit­li­ch und in­halt­li­ch un­be­grenzt zu be­lie­bi­gen Zwecken ver­wen­det wer­den. Es be­stehe kei­ne Notwendigkeit für die durch das Portal ge­schaf­fe­ne “Nebenjustiz”, weil ver­kehrs­wid­ri­ges Verhalten be­reits aus­rei­chend durch staat­li­che Behörden über­wacht und sank­tio­niert wer­de. Das Fahrerbewertungsportal kol­li­die­re zu­dem mit dem Grundsatz der Gewährleistung der frei­en und un­be­ob­ach­te­ten Bewegung im öf­fent­li­chen Raum. Im Gegensatz zu kurz­fris­ti­gen Videobeobachtungen sei­en die Bewertungen auf dem Portal dau­er­haft und für je­der­mann sicht­bar.

Für den Fall, dass die Klägerin die Änderungen nicht frist­ge­recht vor­neh­me, droh­te der LDI NRW je Ziffer 1. bis 4. ein ein­heit­li­ches Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro an.

Die Klägerin hat am 17. Oktober 2015 Klage er­ho­ben. Zur Begründung wie­der­holt und ver­tieft sie ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren. Ergänzend führt sie an, dass die streit­ge­gen­ständ­li­che Anordnung fak­ti­sch den Betrieb des Fahrerbewertungsportals ver­bie­te. Das Fahrerbewertungsportal le­be da­von, dass Nutzer Bewertungen ein­stell­ten und si­ch an­de­re Bewertungen an­schau­en könn­ten. Die Nutzer hät­ten ein le­gi­ti­mes Interesse an der Information über die auf dem Portal ver­öf­fent­lich­ten Bewertungen, weil Mitfahrzentralen, al­ter­na­ti­ve Taxianbieter und sons­ti­ge Mitfahrgelegenheiten an Bedeutung ge­wän­nen. Ähnlich wie bei den Berufsbewertungsportalen ge­be es Nutzer, die si­ch vor Antritt ei­ner Fahrt mit ei­ner Mitfahrgelegenheit auf dem Fahrerbewertungsportal in­for­mie­ren woll­ten. Eine Zugangsbegrenzung in Form ei­nes Registrierungserfordernisses für Nutzer von Bewertungsportalen sei nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs nicht er­for­der­li­ch. Auch die Einsicht in Ärztebewertungen sei oh­ne Registrierung mög­li­ch und zu­läs­sig. Die Klägerin baue mit ih­rem Portal kei­ne Nebenjustiz auf. Auch be­ruf­li­che oder ge­werb­li­che Tätigkeiten un­ter­lä­gen der staat­li­chen Kontrolle. Wenn in die­sem Bereich Bewertungsportale als zu­läs­sig er­ach­tet wür­den, müs­se dies auch für das Fahrerbewertungsportal gel­ten. Das Portal der Klägerin tra­ge da­zu bei, dass es we­ni­ger Verkehrstote ge­be. Eine ame­ri­ka­ni­sche Studie aus dem Jahr 2013 be­le­ge, dass Autofahrer deut­li­ch vor­sich­ti­ger fah­ren wür­den, wenn ih­nen be­wusst sei, dass ihr Fahrverhalten be­ob­ach­tet wer­de.

Die Klägerin be­an­tragt,

die da­ten­schutz­recht­li­che Anordnung der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. September 2015 auf­zu­he­ben.

Das be­klag­te Land be­an­tragt,

die Klage ab­zu­wei­sen.

Zur Begründung führt es er­gän­zend zu dem Vorbringen des LDI NRW im Verwaltungsverfahren an, dass der von der Klägerin be­trie­be­ne Portaltyp stär­ker in das Persönlichkeitsrecht des Einzelnen ein­grei­fe als die bis­her be­kann­ten Portale. Um das von der Klägerin an­ge­streb­te Ziel der Selbstreflexion über das ei­ge­ne Fahrverhalten zu er­rei­chen, ge­nü­ge es, wenn nur der je­weils Bewertete die Bewertungen ein­se­hen kön­ne. Welchen Gewinn un­be­tei­lig­te Dritte durch die Kenntnis von Bewertungen ei­nes Fahrverhaltens ha­ben soll­ten, sei un­klar. Es be­stehe kein Bedürfnis für ei­nen “öf­fent­li­chen Pranger”.

Wegen der wei­te­ren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird er­gän­zend auf den Inhalt der Gerichtsakte in die­sem Verfahren so­wie der­je­ni­gen im Verfahren 13 L 2737/15 so­wie der bei­ge­zo­ge­nen Verwaltungsvorgänge des LDI NRW Bezug ge­nom­men.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat in dem aus dem Tenor er­sicht­li­chen Umfang Erfolg.

I. Die ins­ge­samt zu­läs­si­ge Klage ist un­be­grün­det, so­weit sie si­ch ge­gen die da­ten­schutz­recht­li­chen Anordnungen in Ziffer 1. bis 5. des an­ge­foch­te­nen Bescheides (1.) und den über­wie­gen­den Teil der Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 6. des an­ge­foch­te­nen Bescheides (2.) rich­tet. Der Bescheid vom 22. September 2015 ist in­so­weit recht­mä­ßig und ver­letzt die Klägerin nicht in ih­ren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

1. Die da­ten­schutz­recht­li­chen Anordnungen un­ter Ziffer 1. bis 5. des an­ge­foch­te­nen Bescheides sind recht­mä­ßig. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Überprüfung der an­ge­foch­te­nen Anordnungen ist der­je­ni­ge der letz­ten münd­li­chen Verhandlung. Die Anordnungen stel­len ei­nen Dauerverwaltungsakt dar. Sie ent­hal­ten die si­ch stän­dig ak­tua­li­sie­ren­de Verpflichtung, die vor­ge­ge­be­nen tech­ni­schen Eigenschaften des Fahrerbewertungsportals si­cher­zu­stel­len. Eine ein­ma­li­ge Handlung der Klägerin ge­nügt für die Erfüllung der Anordnung nicht.

Vgl. Verwaltungsgericht (VG) Berlin, Urteil vom 24. Mai 2011 - 1 K 133.10 -, ju­ris Rn. 16.

Ermächtigungsgrundlage der Anordnungen ist § 38 Abs. 5 Satz 1 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 2003 (BGBl. I S. 66), zu­letzt ge­än­dert durch Gesetz vom 25. Februar 2015 (BGBl. I S. 162). Nach die­ser Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde zur Gewährleistung der Einhaltung des Bundesdatenschutzgesetzes und an­de­rer Vorschriften über den Datenschutz Maßnahmen zur Beseitigung fest­ge­stell­ter Verstöße bei der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten oder tech­ni­scher oder or­ga­ni­sa­to­ri­scher Mängel an­ord­nen.

Diese Vorschrift ist auf das Fahrerbewertungsportal der Klägerin an­wend­bar.

Der sach­li­che Anwendungsbereich des Bundesdatenschutzgesetzes ist er­öff­net. Nach § 1 Abs. 2 BDSG gilt das Gesetz für die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten. Nach § 3 Abs. 1 BDSG sind per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten Einzelangaben über per­sön­li­che oder sach­li­che Verhältnisse ei­ner be­stimm­ten oder be­stimm­ba­ren na­tür­li­chen Person. Die auf dem Portal der Klägerin zu ein­zel­nen Kfz-Kennzeichen ein­ge­ge­be­nen Bewertungsdaten er­fül­len die­se Voraussetzungen. Anhand der Bewertung zu ei­nem Kfz-Kennzeichen kön­nen so­wohl die Klägerin als ver­ant­wort­li­che Stelle als auch die Nutzer des Fahrerbewertungsportals als Dritte ei­nen Bezug zu ei­ner be­stimm­ba­ren Person her­stel­len. Die Bestimmbarkeit ei­ner na­tür­li­chen Person an­hand von Daten ist ge­setz­li­ch nicht de­fi­niert.

Die Auslegung des Begriffs der Bestimmbarkeit er­gibt, dass es nicht al­lein auf die Möglichkeiten der da­ten­er­he­ben­den, -ver­ar­bei­ten­den oder -nut­zen­den Stelle, al­so der im Sinne des § 3 Abs. 7 BDSG ver­ant­wort­li­chen Stelle selbst (re­la­ti­ves Verständnis) an­kommt. Vielmehr ist auch das Wissen Dritter zu be­rück­sich­ti­gen (ab­so­lu­tes Verständnis).

Allgemein zu den Voraussetzungen der Bestimmbarkeit gem. § 3 Abs. 1 BDSG vgl. Herbst, NVwZ 2016, S. 902 ff.; Bergt, ZD 2015, S. 365 ff.; Brink/Eckhardt, ZD 2015, S. 205 ff.; aus­führ­li­ch Haase, Datenschutzrechtliche Fragen des Personenbezugs, 2015, S. 268 ff.

Der Wortlaut des § 3 Abs. 1 BDSG gibt in­so­weit kei­nen Aufschluss. Die of­fe­ne Formulierung der Vorschrift kann je­doch als Indiz da­für ge­wer­tet wer­den, dass auch das Wissen Dritter bei der Bestimmbarkeit ei­ner Person ei­ne Rolle spie­len soll. Denn die Vorschrift schränkt den Begriff “be­stimm­bar” nicht durch zu­sätz­li­che Kriterien ein. Hätte der Gesetzgeber in­ten­diert, die Bestimmbarkeit al­lein von dem Wissen der ver­ant­wort­li­chen Stelle ab­hän­gig zu ma­chen, wä­re ei­ne ent­spre­chen­de Fassung der Definition zu er­war­ten ge­we­sen.

Der Sinn und Zweck der Definition in § 3 Abs. 1 BDSG ver­langt, nicht al­lein die Möglichkeiten der ver­ant­wort­li­chen Stelle zur Bestimmung ei­ner kon­kre­ten na­tür­li­chen Person, son­dern auch die Kenntnisse Dritter zu be­rück­sich­ti­gen. Die Definition per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ist maß­geb­li­ch für den in § 1 Abs. 2 BDSG fest­ge­leg­ten Anwendungsbereich des Bundesdatenschutzgesetzes. Ist der Anwendungsbereich nicht er­öff­net, weil Daten als nicht per­so­nen­be­zo­gen zu qua­li­fi­zie­ren sind, neh­men die­se Daten nicht an dem von § 1 Abs. 1 BDSG be­zweck­ten Schutz teil. Nach die­ser Norm ist Ziel des Bundesdatenschutzgesetzes, den Einzelnen da­vor zu schüt­zen, dass er durch den Umgang mit sei­nen per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten in sei­nem Persönlichkeitsrecht be­ein­träch­tigt wird. Interessen der da­ten­er­he­ben­den bzw. da­ten­ver­ar­bei­ten­den ver­ant­wort­li­chen Stelle un­ter­fal­len hin­ge­gen nicht dem all­ge­mei­nen Schutzzweck des Bundesdatenschutzgesetzes. Die Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz na­tür­li­cher Personen bei der Verarbeitung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und zum frei­en Datenverkehr (Datenschutz-Richtlinie) be­zieht Interessen an der Weitergabe von Daten in ih­ren all­ge­mei­nen Schutzzweck ein. In Art. 1 Abs. 2 der Datenschutz-Richtlinie wird der freie Verkehr per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten zum schüt­zens­wer­ten Gut er­klärt. Eine ver­gleich­ba­re Erklärung fin­det si­ch im Bundesdatenschutzgesetz nicht. Hierfür be­steht auch kein Bedürfnis, weil Interessen der ver­ant­wort­li­chen Stellen im Rahmen der ein­zel­nen Erlaubnistatbestände des Bundesdatenschutzgesetzes zu be­rück­sich­ti­gen sind. Dem durch das Gesetz be­zweck­ten Schutz des Persönlichkeitsrechts ent­spricht es in be­son­de­rem Maße, den Personenbezug von Daten be­reits dann an­zu­neh­men, wenn sie von ei­nem Dritten ei­ner Person zu­ge­ord­net wer­den kön­nen. Das Schutzniveau wird hin­ge­gen dem Gesetzeszweck wi­der­spre­chend ver­kürzt, wenn le­dig­li­ch auf die Möglichkeiten der ver­ant­wort­li­chen Stelle ab­ge­stellt wird. Das ab­so­lu­te Verständnis der Personenbeziehbarkeit führt nicht zu ei­ner ufer­lo­sen Anwendung des Bundesdatenschutzgesetzes auf jeg­li­che Daten. Insbesondere ist nicht zu be­fürch­ten, dass hier­durch Daten ei­nem stren­gen ge­setz­li­chen Schutz un­ter­zo­gen wer­den, be­züg­li­ch de­rer kein Gefahrenpotential für das all­ge­mei­ne Persönlichkeitsrecht be­steht.

Bei Berücksichtigung des Zusatzwissens Dritter für die Bestimmbarkeit ei­ner Person be­steht nicht die Gefahr, dass je­des Datum zum per­so­nen­be­zo­ge­nen Datum er­ho­ben wird. Die Grenze der Bestimmbarkeit zeigt § 3 Abs. 6 BDSG auf. Diese Vorschrift de­fi­niert an­ony­mi­sier­te Daten, die ge­ra­de nicht mehr dem Schutz des Datenschutzgesetzes un­ter­fal­len sol­len. Danach ist das Anonymisieren das Verändern per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten der­art, dass die Einzelangaben über per­sön­li­che oder sach­li­che Verhältnisse nicht mehr oder nur mit ei­nem un­ver­hält­nis­mä­ßig gro­ßen Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft ei­ner be­stimm­ten oder be­stimm­ba­ren na­tür­li­chen Person zu­ge­ord­net wer­den kön­nen. Die Bestimmbarkeit ei­ner Person ist dem­nach er­st dann zu ver­nei­nen, wenn Dritte ei­nen Personenbezug nur mit un­ver­hält­nis­mä­ßi­gem Aufwand her­stel­len kön­nen. Illegale Methoden zur Bestimmung ei­ner Person stel­len nicht per se ei­nen un­ver­hält­nis­mä­ßi­gen Aufwand dar. Vielmehr ist das Interesse ei­nes Dritten an der Herstellung des Personenbezugs ge­gen das Risiko ei­ner Ahndung der il­le­ga­len Handlung ab­zu­wä­gen.

Haase, Datenschutzrechtliche Fragen des Personenbezugs, 2015, S. 301, 319 f.; Herbst, NVwZ 2016, S. 902 (905); Bergt, ZD 2015, S. 365 (370).

Wird nur das ver­nünf­ti­ger­wei­se vor­han­de­ne bzw. be­schaff­ba­re Zusatzwissen Dritter be­rück­sich­tigt, be­steht auch für die je­wei­li­ge ver­ant­wort­li­che Stelle kei­ne un­nö­ti­ge Unklarheit über ih­re da­ten­schutz­recht­li­chen Pflichten.

Vgl. Haase, Datenschutzrechtliche Fragen des Personenbezugs, 2015, S. 294.

Die ver­ant­wort­li­che Stelle kann auch bei die­ser Interpretation der Personenbeziehbarkeit ab­schät­zen, wel­che Mittel Dritte ver­nünf­ti­ger­wei­se zur Herstellung ei­nes Personenbezugs her­an­zie­hen wer­den. Dies be­stä­tigt hier der in­ten­si­ve Austausch zwi­schen der Klägerin und dem LDI NRW über die tat­säch­li­chen Möglichkeiten für Nutzer des Fahrerbewertungsportals, be­wer­te­te Personen kon­kret zu be­stim­men.

Die ver­fas­sungs­kon­for­me Auslegung des Begriffs in § 3 Abs. 1 BDSG be­stä­tigt die­ses wei­te Verständnis der Personenbestimmbarkeit. Der Schutzbereich des Rechts auf in­for­ma­tio­nel­le Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG be­ginnt schon auf der Stufe der Persönlichkeitsgefährdung, weil in Bezug auf per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten ei­ne ge­stei­ger­te Gefährdungslage be­steht. Wegen der Möglichkeiten der elek­tro­ni­schen Datenverarbeitung sind Einzelangaben über per­sön­li­che und sach­li­che Verhältnisse ei­ner Person un­be­grenzt in gro­ßer Menge spei­cher­bar und je­der­zeit ab­ruf­bar.

Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 -, ju­ris Rn. 63 f. zur au­to­ma­ti­sier­ten Kennzeichenerfassung.

Diesem be­son­de­ren Schutzniveau ent­spricht es, die durch das Recht auf in­for­ma­tio­nel­le Selbstbestimmung ge­schütz­ten per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten be­reits dann an­zu­neh­men, wenn der Personenbezug auch von Dritten und nicht le­dig­li­ch im re­la­ti­ven Verhältnis von der ver­ant­wort­li­chen Stelle mit ver­nünf­ti­gem Aufwand her­ge­stellt wer­den kann.

Auch die eu­ro­pa­rechts­kon­for­me Auslegung der Definition per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten steht ei­nem en­gen Verständnis der Bestimmbarkeit ei­ner Person ent­ge­gen. Zwar ist die Definition des Begriffs “be­stimm­bar” in Art. 2 Buchstabe a der Datenschutz-Richtlinie ähn­li­ch of­fen wie in § 3 Abs. 1 BDSG ge­fasst. Allerdings stellt der Erwägungsgrund 26 der Datenschutz-Richtlinie klar, dass es für den Personenbezug aus­reicht, wenn Dritte ei­ne Verbindung zwi­schen Daten und ei­ner kon­kre­ten Person her­stel­len kön­nen. Nach die­sem Erwägungsgrund sol­len bei der Entscheidung, ob ei­ne Person be­stimm­bar ist, al­le Mittel be­rück­sich­tigt wer­den, die ver­nünf­ti­ger­wei­se ent­we­der von dem Verantwortlichen für die Verarbeitung oder von ei­nem Dritten ein­ge­setzt wer­den könn­ten, um die be­tref­fen­de Person zu be­stim­men. Darüber hin­aus soll der Datenschutz er­st dann nicht mehr grei­fen, wenn Daten der­art an­ony­mi­siert sind, dass die be­trof­fe­ne Person nicht mehr iden­ti­fi­zier­bar ist. Dementsprechend hat der Europäische Gerichtshof für die Einstufung ei­nes Datums als per­so­nen­be­zo­gen be­tont, dass si­ch al­le zur Identifizierung der be­tref­fen­den Person er­for­der­li­chen Daten in den Händen ei­ner ein­zi­gen Person be­fin­den.

Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 19. Oktober 2016 - C-582/14 - (Breyer), ju­ris Rn. 43.

Sowohl für die Nutzer des Portals als auch für die Klägerin be­steht die Möglichkeit, ein Kfz-Kennzeichen ei­ner kon­kre­ten Person mit­hil­fe ei­ner ein­fa­chen Registerauskunft im Sinne des § 39 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) zu­zu­ord­nen. Nach die­ser Vorschrift ist für die Auskunftsgewährung le­dig­li­ch die Darlegung des Empfängers er­for­der­li­ch, dass er die Halterdaten zur Geltendmachung, Sicherung oder Vollstreckung oder zur Befriedigung oder Abwehr von Rechtsansprüchen im Zusammenhang mit der Teilnahme am Straßenverkehr oder zur Erhebung ei­ner Privatklage we­gen im Straßenverkehr be­gan­ge­ner Verstöße be­nö­tigt. Eine sol­che Anfrage ist mit ei­nem ge­ring­fü­gi­gen Aufwand für den Anfragenden ver­bun­den. Es ist auch nicht un­wahr­schein­li­ch, dass Nutzer des Fahrerbewertungsportals das für die ein­fa­che Registerauskunft er­for­der­li­che recht­li­ch re­le­van­te Interesse le­dig­li­ch vor­ge­ben, um den Halter ei­nes Fahrzeugs zu er­mit­teln. Dass ein Nutzer auch in ei­nem sol­chen Fall Erfolg hat, ist bei le­bens­na­her Betrachtung an­zu­neh­men. Denn die ein­fa­che Registerauskunft er­for­dert le­dig­li­ch die Darlegung des Interesses, kei­ne Glaubhaftmachung. Eine Überprüfung des an­ge­ge­be­nen Interesses durch die Zulassungsstelle oder das Kraftfahrt-Bundesamt ist nicht vor­ge­se­hen.

Vgl. BT-Drs. 65/86, S. 74.

Vor die­sem Hintergrund stellt die Ermittlung ei­nes Fahrzeughalters un­ter Angabe un­wah­rer Behauptungen kei­nen un­ver­nünf­ti­gen Aufwand bei der Bestimmung ei­ner Person dar. Mangels Überprüfung durch die zu­stän­di­gen Behörden wird ein sol­ches “fal­sches” Interesse in der Regel nicht auf­ge­deckt oder gar sank­tio­niert wer­den.

Bestimmten Personen bzw. Stellen ist die Zuordnung von Kfz-Kennzeichen zu Personen so­gar oh­ne wei­te­re Recherche mög­li­ch, weil sie be­reits über das er­for­der­li­che Zusatzwissen ver­fü­gen. Hierzu zäh­len et­wa Kfz-Versicherungen, Arbeitgeber, die ei­nen Fuhrpark be­trei­ben oder Personen aus dem nä­he­ren per­sön­li­chen Umfeld ei­nes Kfz-Halters wie bei­spiels­wei­se Familienmitglieder, Freunde, Arbeitskollegen oder Nachbarn.

Der Klägerin ist zu­zu­ge­ben, dass Fahrer und Halter ei­nes Fahrzeugs nicht aus­nahms­los iden­ti­sch sein müs­sen. Es kommt vor, dass ein Halter ei­nes Fahrzeugs die­ses an­de­ren Personen un­ent­gelt­li­ch oder ge­gen Entgelt zur Verfügung stellt. Dieser Umstand steht aber nicht der Annahme ent­ge­gen, dass zwi­schen ei­nem auf dem Portal mit ei­ner Bewertung ver­se­he­nen Kfz-Kennzeichen und ei­ner na­tür­li­chen Person - näm­li­ch dem Fahrzeughalter - ein Bezug her­ge­stellt wer­den kann. Die Nutzer des Portals wer­den die Bewertungen zu ei­nem Kfz-Kennzeichen, wel­ches sie ei­ner Person zu­ord­nen kön­nen, auch die­ser Person zu­schrei­ben. Ginge man wie die Klägerin da­von aus, dass die Bewertungen auf dem Portal nicht not­wen­di­ger­wei­se auf ei­nen Fahrer zu­rück­führ­bar wä­ren, wi­der­sprä­che dies dem von der Klägerin ver­folg­ten Ziel, mit ih­rem Portal zur Sicherheit im Straßenverkehr bei­zu­tra­gen. Denn wenn mit ei­ner Bewertung nicht der Fahrer ei­nes Fahrzeugs ge­meint sein soll­te, kann auch kein kon­kre­tes Fahrverhalten über­dacht wer­den. Bestände die von der Klägerin gel­tend ge­mach­te Unsicherheit im Regelfall, wä­re das Konzept des Fahrerbewertungsportals hin­fäl­lig.

Auch nach dem Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung sind die Bewertungen zu ei­nem kon­kre­ten Kfz-Kennzeichen als per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten zu qua­li­fi­zie­ren. Gem. § 45 Satz 2 StVG ge­hört auch das Kennzeichen ei­nes Fahrzeugs zu den Daten, die ei­nen Bezug zu ei­ner be­stimm­ten oder be­stimm­ba­ren Person er­mög­li­chen. Dies folgt ne­ben dem kla­ren Wortlaut auch aus dem sys­te­ma­ti­schen Zusammenhang der Vorschrift, die in den da­ten­schutz­recht­li­chen Abschnitt des Straßenverkehrsgesetzes ein­ge­bet­tet ist.

Auf die Klägerin ist das Bundesdatenschutzgesetz auch in per­sön­li­cher Hinsicht an­wend­bar. Nach § 1 Abs. 2 Nr. 3 BDSG gilt das Gesetz für nicht-öffentliche Stellen, so­weit sie die Daten un­ter Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen ver­ar­bei­ten, nut­zen oder da­für er­he­ben oder die Daten in oder aus nicht au­to­ma­ti­sier­ten Dateien ver­ar­bei­ten, nut­zen oder da­für er­he­ben, es sei denn, die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung der Daten er­folgt aus­schließ­li­ch für per­sön­li­che oder fa­mi­liä­re Tätigkeiten. Die Klägerin ist als ju­ris­ti­sche Person des pri­va­ten Rechts ei­ne nicht-öffentliche Stelle im Sinne des § 2 Abs. 4 Satz 1 BDSG, da sie kei­ne ho­heit­li­chen Aufgaben der öf­fent­li­chen Verwaltung wahr­nimmt. Zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung von Daten setzt sie ei­ne Datenverarbeitungsanlage ein, weil das von ihr be­trie­be­ne Internetportal die dort ein­ge­ge­be­nen Bewertungen au­to­ma­ti­siert ver­ar­bei­tet, vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 BDSG, Art. 3 Abs. 1 Alt. 1 der Datenschutz-Richtlinie. Aus die­sem Grund fin­det gem. § 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG auf die Klägerin der drit­te Abschnitt des Bundesdatenschutzgesetzes Anwendung, zu dem die Ermächtigungsgrundlage des § 38 Abs. 5 Satz 1 BDSG zählt.

Die da­ten­schutz­recht­li­chen Anordnungen sind for­mell recht­mä­ßig. Insbesondere ist der LDI NRW hier­für gem. § 38 Abs. 6 BDSG, § 22 Abs. 5 Satz 2 des Datenschutzgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (DSG NRW) hier­für zu­stän­dig ge­we­sen.

Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 38 Abs. 5 Satz 1 BDSG lie­gen vor. Die ak­tu­el­le Gestaltung des Fahrerbewertungsportals ver­stößt ge­gen Vorschriften des Bundesdatenschutzgesetzes. Nach § 4 Abs. 1 BDSG ist die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten nur zu­läs­sig, so­weit das Bundesdatenschutzgesetz oder ei­ne an­de­re Vorschrift dies er­laubt oder an­ord­net oder der Betroffene ein­ge­wil­ligt hat. Da Einwilligungen der durch das Fahrerbewertungsportal Betroffenen nicht vor­lie­gen, be­darf es für die Erhebung, Speicherung und Übermittlung der Daten durch die Klägerin ei­ner aus­drück­li­chen Erlaubnis oder Anordnung der Zulässigkeit durch ei­ne Rechtsvorschrift. An ei­ner sol­chen Erlaubnis fehlt es hier.

Die Erhebung und Speicherung der Daten auf dem Fahrerbewertungsportal ist un­zu­läs­sig. Die Voraussetzungen der Zulässigkeit rich­ten si­ch nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BDSG. Nach die­ser Vorschrift ist das ge­schäfts­mä­ßi­ge Erheben, Speichern, Verändern oder Nutzen per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten zum Zweck der Übermittlung, ins­be­son­de­re wenn dies der Werbung, der Tätigkeit von Auskunfteien oder dem Adresshandel dient, nach Maßgabe der Vorgaben in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BDSG zu­läs­sig.

Nicht an­wend­bar ist hier § 28 BDSG, weil die Datenerhebung und -spei­che­rung durch die Klägerin nicht zur Erfüllung ei­ge­ner Geschäftszwecke er­folgt. Die Übermittlung der Daten an die Nutzer des Portals ist der Zweck der Datenerhebung und -spei­che­rung. Die Bewertungsdaten wer­den er­ho­ben und ge­spei­chert, um sie den Nutzern des Fahrerbewertungsportals all­ge­mein zu­gäng­li­ch zu ma­chen. Die Klägerin han­delt auch ge­schäfts­mä­ßig. Eine ge­schäfts­mä­ßi­ge Tätigkeit setzt le­dig­li­ch ei­ne Wiederholungsabsicht der ver­ant­wort­li­chen Stelle vor­aus. Einer Gewerbsmäßigkeit und der hier­für er­for­der­li­chen Gewinnerzielungsabsicht be­darf es hin­ge­gen nicht.

Bundesgerichtshof (BGH), Urteil vom 23. Juni 2009 - VI ZR 196/08 -, ju­ris Rn. 24; Gola/Schomerus, BDSG, 12. Aufl. 2015, § 29 Rn. 7; Ehmann, in: Simitis, BDSG, 8. Aufl. 2014, § 29 Rn. 60.

Die Datenerhebung und -spei­che­rung auf dem Fahrerbewertungsportal er­folgt plan­mä­ßig in ei­ner Vielzahl von Fällen, näm­li­ch bei je­der Eingabe von Bewertungen zu ei­nem Kfz-Kennzeichen.

Als kon­kre­ter Erlaubnistatbestand kommt hier § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG in Betracht. Danach ist die Datenerhebung und -spei­che­rung zu­läs­sig, wenn kein Grund zu der Annahme be­steht, dass der Betroffene ein schutz­wür­di­ges Interesse an dem Ausschluss der Erhebung, Speicherung oder Veränderung hat. Dies ist hier nicht der Fall. Die Betroffenen, al­so die auf der Plattform der Klägerin be­wer­te­ten Personen, ha­ben ein schutz­wür­di­ges Interesse dar­an, dass die Erhebung und Speicherung ih­rer Daten aus­ge­schlos­sen wer­den. Die Schutzwürdigkeit ei­nes Interesses er­gibt si­ch aus ei­ner Abwägung der Interessen der Beteiligten.

Vgl. zur Erforderlichkeit die­ser Abwägung auch im Rahmen des § 29 Abs. Satz 1 Nr. 1 BDSG BGH, Urteil vom 23. Juni 2009 - VI ZR 196/08 -, ju­ris Rn. 26; Plath, in: ders. BDSG/DSGVO, 2. Aufl. 2016, Rn. 35 ff.; Ehmann, in: Simitis, BDSG, a. a. O., § 29 Rn. 155 ff.

Bei der Interessenabwägung ist der Zweck der Erhebung und Speicherung von Daten - hier die Übermittlung der Daten an Dritte - zu be­rück­sich­ti­gen.

BGH, Urteil vom 23. Juni 2009 - VI ZR 196/08 -, ju­ris Rn. 26.

Die vor­zu­neh­men­de Interessenabwägung fällt zu­guns­ten der Betroffenen und zu Lasten der Klägerin aus.

Das Interesse der Klägerin, auf dem Fahrerbewertungsportal Angaben der Nutzer zu Kfz-Kennzeichen un­be­schränkt zu er­he­ben und zu spei­chern, ist von ih­rer durch Art. 12 Abs. 1 GG ge­schütz­ten un­ter­neh­me­ri­schen Freiheit er­fasst. Die Klägerin strebt ei­ge­nen Angaben zu­fol­ge zum ei­nen das ide­el­le Ziel an, zu mehr Sicherheit im Straßenverkehr bei­zu­tra­gen. Zum an­de­ren hat sie ein wirt­schaft­li­ches Interesse dar­an, durch die Besuche ih­rer Webseite Werbeeinnahmen zu er­zie­len. Zudem kann sie si­ch auf das Recht auf Meinungsfreiheit gem. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG be­ru­fen, auch wenn sie si­ch die Meinungen der Portalnutzer nicht zu ei­gen macht. Die Klägerin nimmt an dem Kommunikationsprozess zwi­schen den Nutzern teil, in­dem sie Dritten ei­ne Plattform zur Verfügung stellt, auf der ein Austausch zum Fahrverhalten ein­zel­ner Personen statt­fin­den kann. Durch die Übermittlung ei­nes Notendurchschnitts zu ein­zel­nen Kfz-Kennzeichen bün­delt die Klägerin die auf ih­rem Portal ab­ge­ge­be­nen Bewertungen zu ei­nem aus Sicht der Nutzer voll­stän­di­gen Überblick über die von den Nutzern ent­äu­ßer­ten Meinungen.

Vgl. BGH, Urteil vom 23. September 2014 - VI ZR 358/13 -, ju­ris Rn. 28.

Die Interessen der Nutzer, Bewertungen zu Kfz-Kennzeichen ab­zu­ge­ben und si­ch über vor­han­de­ne Bewertungen zu in­for­mie­ren, sind eben­falls durch das Recht auf Meinungs-und Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG ge­schützt.

Diesen ver­fas­sungs­recht­li­ch ge­schütz­ten Interessen der Klägerin und der Portalnutzer steht das Recht der Betroffenen auf in­for­ma­tio­nel­le Selbstbestimmung als Ausprägung des all­ge­mei­nen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ge­gen­über. Dieses Recht ver­leiht dem Einzelnen die Befugnis, grund­sätz­li­ch selbst dar­über zu ent­schei­den, ob und wann so­wie in­ner­halb wel­cher Grenzen sei­ne per­sön­li­chen Daten in die Öffentlichkeit ge­bracht wer­den.

Grundlegend: BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83 -, ju­ris Rn. 146.

Die Abwägung zwi­schen die­sen Interessen fällt zu Lasten der Klägerin bzw. der Portalnutzer aus. Der Eingriff in das Recht auf in­for­ma­tio­nel­le Selbstbestimmung der Betroffenen steht vor dem Hintergrund, dass die Bewertungsdaten an ei­nen un­be­grenz­ten Personenkreis über­mit­telt wer­den, au­ßer Verhältnis zu den Interessen der Klägerin und der Portalnutzer.

Die Bewertungen auf dem Portal der Klägerin be­tref­fen zwar grund­sätz­li­ch die Sozialsphäre ei­nes Betroffenen, da die­se an­läss­li­ch der Teilnahme am öf­fent­li­chen Straßenverkehr er­fol­gen. Im Bereich der Sozialsphäre er­folgt die Persönlichkeitsentfaltung von vorn­her­ein im Kontakt mit der Umwelt. Äußerungen im Zusammenhang mit der Sozialsphäre ei­ner Person dür­fen nur im Fall schwer­wie­gen­der Auswirkungen auf das Persönlichkeitsrecht mit ne­ga­ti­ven Sanktionen ver­knüpft wer­den, et­wa bei Stigmatisierung oder so­zia­ler Ausgrenzung so­wie bei Eintreten ei­ner Prangerwirkung.

BVerfG, Beschluss vom 17. Dezember 2002 - 1 BvR 755/99 -, ju­ris Rn. 33.

Das Verhalten von Autofahrern ist al­ler­dings nur be­dingt auf den Kontakt nach au­ßen ge­rich­tet. Die Situation, die auf dem Fahrerbewertungsportal be­wer­tet wird, un­ter­schei­det si­ch grund­le­gend von den Sachverhalten, die Gegenstand der üb­li­chen Bewer-tungsportale sind. Anders als et­wa Lehrer, Ärzte, Handwerker, Gastronomen oder Reiseveranstalter, de­ren Verhalten eben­falls auf ver­schie­de­nen Internetportalen be­wer­tet wird, ge­ben Autofahrer kei­nen be­ruf­li­chen oder ge­werb­li­chen Anlass für ei­ne Bewertung ih­res Verhaltens. Letztere be­ge­ben si­ch nicht mit dem Ziel in den öf­fent­li­chen Straßenverkehr, mit ih­rem Umfeld in Kontakt zu tre­ten. Dieser tat­säch­li­che Unterschied führt zu ei­ner ge­stei­ger­ten Schutzbedürftigkeit der Betroffenen ge­gen­über den in den Konstellationen von Berufsbewertungsportalen Betroffenen.

Die Form, die die Klägerin für ihr Fahrerbewertungsportal ge­wählt hat, birgt die Gefahr, ei­ne Prangerwirkung für die Betroffenen zu ent­fal­ten. Die Bewertungen der Nutzer wer­den von der Klägerin nicht ve­ri­fi­ziert. Jedem Nutzer ist es un­ab­hän­gig von ei­ner tat­säch­li­chen Beobachtung mög­li­ch, Bewertungen zu ei­nem be­lie­bi­gen Kfz-Kennzeichen mit wei­te­ren Erläuterungen ab­zu­ge­ben. Dies kann be­lie­big oft er­fol­gen - wenn auch mit ei­nem zeit­li­chen Abstand von 24 Stunden zwi­schen zwei Bewertungen. An ei­nem Tag kön­nen bei Nutzung ver­schie­de­ner IP-Adressen fünf Bewertungen ab­ge­ge­ben wer­den. Dadurch be­steht die Gefahr, dass Nutzer aus zweck­wid­ri­gen Motiven zu ei­nem Kfz-Kennzeichen un­rich­ti­ge ne­ga­ti­ve Bewertungen an­häu­fen und da­mit das Fahrverhalten ei­ner Person fälsch­li­cher­wei­se als schlecht dar­stel­len. Dies kann für den Betroffenen ne­ga­ti­ve Konsequenzen ha­ben, et­wa wenn das Führen von Kraftfahrzeugen zu sei­ner be­ruf­li­chen Tätigkeit ge­hört und die Negativbewertung auf dem Portal der Klägerin des­sen Arbeitgeber be­kannt wird. Dieser Gefahr kann si­ch ein Betroffener nur un­ter er­schwer­ten Bedingungen er­weh­ren. Erst bei po­si­ti­ver Kenntnis von ei­ner (schlech­ten) Bewertung steht ei­nem Betroffenen die Möglichkeit of­fen, ei­ne Beschwerde an die Klägerin zu rich­ten. Über ei­ne er­s­te er­folg­te Bewertung wer­den Betroffene durch die Klägerin al­ler­dings nicht un­ter­rich­tet - was ihr nach der­zei­ti­ger Gestaltung des Portals auch nicht mög­li­ch ist. Betroffene kön­nen al­len­falls durch ei­ge­ne re­gel­mä­ßi­ge Kontrolle auf dem Fahrerbewertungsportal in Erfahrung brin­gen, ob zu ih­rem Kfz-Kennzeichen ei­ne Bewertung ab­ge­ge­ben wor­den ist. Diese Kontrolle setzt al­ler­dings vor­aus, dass ei­nem Betroffenen das Portal der Klägerin auch be­kannt ist. Vor die­sem Hintergrund er­weist si­ch die von der Klägerin in ih­ren all­ge­mei­nen Geschäftsbedingungen an­ge­bo­te­ne Beschwerdemöglichkeit für Betroffene nur als be­dingt hilf­reich.

Demgegenüber ist nicht er­sicht­li­ch, dass es zur Erfüllung des von der Klägerin an­ge­streb­ten Ziels ei­ner Datenerhebung und -spei­che­rung in dem Umfang be­darf, wie sie die Klägerin ak­tu­ell be­treibt. Selbst wenn ei­ne Beobachtung und Bewertung des Fahrverhaltens Einzelner den Ergebnissen der von der Klägerin vor­ge­leg­ten Studie aus dem Jahr 2013 ent­spre­chend zu ei­ner Verminderung von Verkehrsunfällen führ­te, ist nicht nach­voll­zieh­bar, wes­halb hier­für die Übermittlung der Bewertungen an je­den Nutzer des Fahrerbewertungsportals es­sen­ti­ell sein soll­te. Das von der Klägerin ver­folg­te Ziel kann auch er­reicht wer­den, wenn Bewertungen le­dig­li­ch zum Zweck der je­weils aus­schließ­li­chen Übermittlung an die Betroffenen er­ho­ben und ge­spei­chert wer­den. Es ist nicht da­von aus­zu­ge­hen, dass ein Fahrer al­lein durch die Befürchtung, öf­fent­li­ch ein­seh­ba­re ne­ga­ti­ve Bewertungen zu er­hal­ten, zu ei­ner Überprüfung des ei­ge­nen Fahrverhaltens an­ge­hal­ten wer­den wird. Zudem stellt die Gestaltung des Fahrerbewertungsportals in Frage, ob das von der Klägerin an­ge­streb­te Ziel er­reicht wer­den kann. Die Klägerin stellt nicht si­cher, dass auf ih­rem Portal le­dig­li­ch “ech­te” Bewertungen ab­ge­ge­ben wer­den. Es ist wahr­schein­li­ch, dass Nutzer un­ab­hän­gig von ei­nem tat­säch­li­ch fest­ge­stell­ten ne­ga­ti­ven Fahrverhalten ne­ga­ti­ve Bewertungen ab­ge­ben. Ebenso wahr­schein­li­ch ist ei­ne Bewertung des ei­ge­nen Fahrverhaltens als po­si­tiv. Beide Verhaltensweisen kon­ter­ka­rie­ren den von der Klägerin vor­ge­ge­be­nen Zweck des Fahrerbewertungsportals.

Die von Art. 12 Abs. 1 GG ge­schütz­te un­ter­neh­me­ri­sche Erwerbstätigkeit der Klägerin wird durch die da­ten­schutz­recht­li­chen Anordnungen eben­falls nicht ver­letzt. Hierfür ge­nügt es nicht be­reits, wenn ei­ne Regelung Gewinnchancen mi­ni­miert. Eine Verletzung des Rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG ist er­st an­zu­neh­men, wenn sie ei­ner Erwerbstätigkeit die wirt­schaft­li­che Grundlage ent­zieht.

BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 - 1 BvR 52/66 -, ju­ris Rn. 58.

Dies ist hier nicht der Fall. Mit der der Klägerin auf­er­leg­ten Beschränkung des Zugriffs auf Bewertungsergebnisse wird ei­ne ver­rin­ger­te Besucherzahl auf dem Fahrerbewertungsportal ein­her­ge­hen. Dies wie­der­um führt da­zu, dass die Klägerin mit der auf dem Portal ent­hal­te­nen Werbung vor­aus­sicht­li­ch we­ni­ger Einnahmen er­zie­len wird. Es ist aber nicht zu be­fürch­ten, dass die Klägerin bei re­du­zier­ten Werbeeinnahmen nicht mehr in der Lage sein wird, das Portal zu be­trei­ben - zu­mal sie ei­ge­nen Angaben in der münd­li­chen Verhandlung zu­fol­ge be­reits der­zeit die Kosten für den Betrieb des Portals nicht durch Werbung re­fi­nan­zie­ren kann.

Den Interessen der Nutzer, ih­re Meinung über ein Fahrverhalten zu äu­ßern und si­ch über die Bewertungen zu ei­nem kon­kre­ten Kfz-Kennzeichen zu in­for­mie­ren, kommt trotz der grund­sätz­li­chen Bedeutsamkeit des Rechts auf freie Meinungsäußerung ein ge­rin­ger Stellenwert zu. Die Bewertungen ste­hen nicht im Zusammenhang mit ei­ner be­ruf­li­chen Tätigkeit oder ei­ner Dienstleistung. Das ih­nen zu­grun­de lie­gen­de Verhalten ist in der Regel pri­vat mo­ti­viert. Beispielsweise ha­ben Nutzer ei­nes Ärztebewertungsportals ein be­rech­tig­tes Interesse dar­an, si­ch vor ei­nem Arztbesuch über ei­nen Arzt und des­sen Praxis an­hand von Bewertungen auf ei­nem ent­spre­chen­den Portal zu in­for­mie­ren. Diese Information dient da­zu, ei­nen für das ei­ge­ne Anliegen pas­sen­den Arzt aus­zu­wäh­len. Ein ver­gleich­ba­res Motiv für die Information über Fahrerbewertungen be­steht nicht. Aus der Kenntnis der Bewertungsergebnisse zu ei­nem kon­kre­ten Kfz-Kenn-zeichen kann ein Nutzer des Fahrerbewertungsportals kei­nen in­di­vi­du­el­len Vorteil zie­hen. Ein sol­cher ist ins­be­son­de­re auch nicht für Nutzer ei­ner Mitfahrgelegenheit er­kenn­bar. Zunächst dürf­te die Anzahl der Personen im Vergleich zu den üb­ri­gen Nutzern eher ge­ring sein. Es ist nicht da­von aus­zu­ge­hen, dass die bei der Klägerin bis­lang er­folg­ten Kennzeichen-Abfragen - dies sind nach ih­ren Angaben seit Beginn des Projekts ins­ge­samt 1.625.347 ge­we­sen - über­wie­gend zu dem Zweck er­folgt sind, das Fahrverhalten ei­nes Fahrers vor Inanspruchnahme ei­ner Mitfahrgelegenheit zu über­prü­fen. Darüber hin­aus ist nicht er­sicht­li­ch, wie ei­ne Verknüpfung zwi­schen ei­nem Mitfahrangebot und ei­nem Kfz-Kennzeichen her­ge­stellt wer­den soll. Bei Angeboten von Mitfahrgelegenheiten wer­den Kfz-Kennzeichen in al­ler Regel nicht an­ge­ge­ben. Die Klägerin hat auch nicht nä­her er­läu­tert, wel­cher kon­kre­te Vorteil si­ch dar­aus er­gibt, her­aus­zu­fin­den, wo be­son­ders rück­sichts­los ge­fah­ren wird. Einer Kontrolle des Verhaltens im öf­fent­li­chen Straßenverkehr durch pri­va­te Beobachter, de­ren Bewertungen zen­tral auf dem Fahrerbewertungsportal ge­sam­melt und dau­er­haft all­ge­mein zu­gäng­li­ch ge­macht wer­den, be­darf es nicht.

Darüber hin­aus ver­stößt die von der Klägerin auf dem Fahrerbewertungsportal vor­ge­nom­me­ne Datenübermittlung ge­gen § 29 Abs. 2 BDSG. Nach die­ser Vorschrift ist die Übermittlung im Rahmen der Zwecke nach § 29 Abs. 1 BDSG zu­läs­sig, wenn der Dritte, dem die Daten über­mit­telt wer­den, ein be­rech­tig­tes Interesse an ih­rer Kenntnis glaub­haft dar­ge­legt hat und kein Grund zu der Annahme be­steht, dass der Betroffene ein schutz­wür­di­ges Interesse an dem Ausschluss der Übermittlung hat. Diese Voraussetzungen sind hier nicht er­füllt. Auch ei­ne gem. § 29 Abs. 2 BDSG an­zu­stel­len­de Abwägung der Interessen al­ler Beteiligten im Einzelfall fällt zu Lasten der Klägerin bzw. der Nutzer ih­res Portals aus. Es fehlt - wie be­reits dar­ge­legt - an ei­nem glaub­haft dar­ge­leg­ten Interesse der Portalnutzer an der Kenntnis der zu ein­zel­nen Kfz-Kennzeichen auf dem Portal er­ho­be­nen und ge­spei­cher­ten Daten. Aus den vor­ste­hend ge­nann­ten Gründen be­steht auch ein schutz­wür­di­ges Interesse der von Bewertungen auf dem Fahrerbewertungsportal Betroffenen an dem Ausschluss der Übermittlung.

Die in den Ziffern 1. bis 4. des an­ge­foch­te­nen Bescheides ge­trof­fe­nen Anordnungen ge­nü­gen dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). In al­len Anordnungen in Ziffer 1. bis 4. des an­ge­foch­te­nen Bescheides ist je­weils klar und ver­ständ­li­ch be­schrie­ben, wel­che Änderungen die Klägerin im Einzelnen an ih­rem Portal vor­zu­neh­men hat.

Die ein­zel­nen Anordnungen zur Umgestaltung des Fahrerbewertungsportals wei­sen auch kei­ne Ermessensfehler auf, § 114 Satz 1 VwGO. Die Anordnungen sind ins­be­son­de­re ver­hält­nis­mä­ßig. Entgegen der Auffassung der Klägerin ver­stößt die von ihr ge­for­der­te Einrichtung ei­ner Registrierungspflicht für den Abruf der Bewertungsergebnisse zu ei­nem Kfz-Kennzeichen nicht selbst ge­gen das Bundesdatenschutzgesetz. Der in § 3a BDSG nor­mier­te Grundsatz der Datensparsamkeit ist le­dig­li­ch ei­ne Maxime, die den Adressaten kei­ne kon­kre­ten Verpflichtungen auf­er­legt. Dieser Grundsatz ver­langt kei­ne kon­kre­ten Verhaltensweisen im Einzelfall.

Schreiber in: Plath, a. a. O., § 3a Rn. 14.

Die an­ge­ord­ne­te Registrierungspflicht für Fahrzeughalter und die vor­ge­ge­be­ne Begrenzung der Datenübermittlung an re­gis­trier­te Nutzer des Fahrerbewertungsportals (Ziffer 1. und 2. des an­ge­foch­te­nen Bescheides) sind da­zu ge­eig­net, die dar­ge­stell­ten da­ten­schutz­recht­li­chen Verstöße zu be­he­ben. Werden die Bewertungsdaten le­dig­li­ch den zu ei­nem Kfz-Kennzeichen zu­ge­hö­ri­gen Fahrern bzw. Haltern über­mit­telt, er­folgt ei­ne Datenübermittlung aus­schließ­li­ch an Dritte, die ein be­rech­tig­tes Interesse an der Kenntnis die­ser Daten ha­ben - näm­li­ch die Bewerteten selbst. Der Geeignetheit der Vorgaben zur Einrichtung ei­ner Registrierungspflicht steht es nicht ent­ge­gen, dass Nutzer bei der Registrierung als Halter theo­re­ti­sch fal­sche Angaben ma­chen kön­nen. Auch wenn die Klägerin nicht über­prü­fen kann, ob ei­ne Person, die si­ch als Halter ei­nes Fahrzeugs mit ei­nem kon­kre­ten Kennzeichen aus­gibt, auch tat­säch­li­ch der Halter ist, stellt die an­ge­ord­ne­te Registrierungspflicht in ih­rer kon­kre­ten Gestaltung ei­ne hin­rei­chen­de Hürde für den Zugriff auf Bewertungsergebnisse zu kon­kre­ten Kfz-Kennzeichen dar. Der vor­ge­ge­be­ne Registrierungsvorgang, bei dem die Angabe ei­ner Emailadresse so­wie Angaben zu Art und Erstzulassung des Fahrzeugs er­for­der­li­ch sind, wirkt auf miss­bräuch­li­che Vorhaben ab­schre­ckend. Die bei­den vor­ge­ge­be­nen Pflichttexte zur Versicherung, ei­ne Registrierung nicht miss­bräuch­li­ch vor­zu­neh­men, hal­ten Portalnutzer zu­sätz­li­ch da­von ab, si­ch zu Unrecht als Halter ei­nes Fahrzeugs zu re­gis­trie­ren. Der zu be­trei­ben­de Aufwand, um von Bewertungsergebnissen Kenntnis zu er­lan­gen, ist so groß, dass nicht mit ei­ner Vielzahl fal­scher Registrierungen zu rech­nen ist. Wenn si­ch ein Nutzer et­wa für Bewertungen zu meh­re­ren ver­schie­de­nen Kfz-Kennzeichen in­ter­es­sier­te, müss­te er si­ch je­weils mit un­ter­schied­li­chen Emailadressen auf dem Fahrerbewertungsportal an­mel­den. Hinzu kommt, dass ei­ne Registrierung un­ter Angabe un­rich­ti­ger Daten als Ordnungswidrigkeit gem. § 43 Abs. 2 Nr. 4 BDSG ge­ahn­det wer­den kann.

Die Anordnungen des LDI NRW sind zur Beseitigung der da­ten­schutz­recht­li­chen Verstöße auch er­for­der­li­ch. Im Vergleich zu der Beschränkung des Zugriffs auf Bewertungsergebnisse durch ei­ne Registrierungspflicht, der Einrichtung ei­nes förm­li­chen Widerspruchsrechts für Betroffene und die Unterbindung ei­ner Nachverfolgung der Bewertungen zu ei­nem Kfz-Kennzeichen für Dritte sind kei­ne mil­de­ren Mittel er­sicht­li­ch, die min­des­tens eben­so ef­fek­tiv zur Beseitigung der un­zu­läs­si­gen Datenerhebung, -spei­che­rung und -über­mitt­lung füh­ren.

Die Anordnungen sind schließ­li­ch an­ge­mes­sen. Ihr Zweck steht nicht au­ßer Verhältnis zu den Nachteilen für die Klägerin und die Nutzer des Fahrerbewertungsportals. Die Vorgaben in dem an­ge­foch­te­nen Bescheid schaf­fen zwi­schen den wi­der­strei­ten­den grund­recht­li­ch ge­schütz­ten Interessen ei­nen an­ge­mes­se­nen Ausgleich. Die an­ge­ord­ne­te Beschränkung des Nutzerkreises durch Einrichtung ei­ner Registrierungspflicht be­schränkt le­dig­li­ch die Art, in der die Klägerin das Fahrerbewertungsportal be­treibt. Das Portal wird we­der ge­zielt no­ch fak­ti­sch un­ter­sagt. Auch die Schaffung ei­nes Widerspruchsrechts für Betroffene und die Beseitigung des “Newsfeed” zu ei­nem Kfz-Kennzeichen für nicht re­gis­trier­te Nutzer füh­ren nicht zu ei­ner fak­ti­schen Untersagung des Fahrerbewertungsportals. Der aus den Anordnungen für das Recht auf in­for­ma­tio­nel­le Selbstbestimmung der Betroffenen fol­gen­de Vorteil über­wiegt die nur ge­ring­fü­gi­gen Einbußen für die Klägerin und - so­weit dies in der hier ge­ge­be­nen Anfechtungssituation über­haupt in den Blick zu neh­men ist - die nicht re­gis­trier­ten Portalnutzer.

Die der Klägerin für die Vornahme der vor­ge­ge­be­nen Änderungen ge­setz­te Frist von zwei Monaten nach Zustellung des Bescheides (Ziffer 5.) ist eben­falls ver­hält­nis­mä­ßig. Die Anordnungen sind tech­ni­sch in­ner­halb die­ses Zeitraums um­zu­set­zen. Dies gilt ins­be­son­de­re vor dem Hintergrund, dass es be­reits ei­nen um­fang­rei­chen Austausch über mög­li­che Veränderungen an dem Fahrerbewertungsportal ge­ge­ben hat.

2. Die Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 6. des an­ge­foch­te­nen Bescheides sind - mit Ausnahme der zu Ziffer 2. des Bescheides er­folg­ten Zwangsgeldandrohung - recht­li­ch nicht zu be­an­stan­den. Die Voraussetzungen der § 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, § 60, § 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) lie­gen vor. Die Zwangsgeldandrohungen sind hin­rei­chend be­stimmt. Sie las­sen ein­deu­tig er­ken­nen, dass den Handlungspflichten in Ziffer 1., 3. und 4. des an­ge­foch­te­nen Bescheides das je­weils an­ge­droh­te Zwangsgeld kon­kret zu­ge­ord­net ist. Das an­ge­droh­te Zwangsgeld ist auch je­weils der Höhe nach ver­hält­nis­mä­ßig. Es ori­en­tiert si­ch an dem wirt­schaft­li­chen Interesse der Klägerin an der Nichtbefolgung der Anordnungen, § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW.

II. Die Klage ist hin­ge­gen be­grün­det, so­weit sie si­ch ge­gen die in Ziffer 6. ent­hal­te­ne Androhung ei­nes ein­heit­li­chen Zwangsgeldes hin­sicht­li­ch der Anordnungen in Ziffer 2. des an­ge­foch­te­nen Bescheides rich­tet. Diese Zwangsgeldandrohung ist rechts­wid­rig und ver­letzt die Klägerin in ih­ren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie ist nicht hin­rei­chend be­stimmt im Sinne des § 63 Abs. 5 VwVG NRW, weil ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro pau­schal für den Fall an­ge­ord­net wird, dass die Klägerin den Vorgaben in Ziffer 2. des an­ge­foch­te­nen Bescheides nicht frist­ge­recht nach­kommt. In Ziffer 2. des Bescheides wer­den der Klägerin ins­ge­samt sechs Handlungspflichten auf­ge­ge­ben. Es ist nicht er­sicht­li­ch, ob ein Zwangsgeld in Höhe von 1000 Euro be­reits bei Nichterfüllung ei­ner ein­zel­nen Handlungspflicht an­fällt oder ob dies er­st bei ei­nem Unterlassen der Klägerin hin­sicht­li­ch sämt­li­cher Handlungspflichten nach Ziffer 2 des Bescheides der Fall ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Das be­klag­te Land ist le­dig­li­ch hin­sicht­li­ch der auf Ziffer 2. des Bescheides be­zo­ge­nen Zwangsgeldandrohung und da­mit nur zu ei­nem ge­rin­gen Teil un­ter­le­gen.

Die Entscheidung über die vor­läu­fi­ge Vollstreckbarkeit be­ruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Die Berufung war gem. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu­zu­las­sen, weil die Rechtssache grund­sätz­li­che Bedeutung hat, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Über Alexander Gratz

Dipl. jur. Universität des Saarlandes

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